Diversité/Pluralisme

IRIS Spécial 2006 - Services de médias audiovisuels sans frontières - La mise en oeuvre du cadre réglementaire

Auteur: Susanne Nikoltchev (Ed.), Observatoire européen de l'audiovisuel

Publié: 01/12/2006

La régulation de la radiodiffusion s'applique à ce jour à l'Europe élargie au moyen de deux instruments juridiques à la fois indépendants et synchronisés, à savoir la Directive "Télévision sans frontières" (TVSF) et la Convention européenne sur la télévision transfrontière (CETT). La combinaison de ces deux instruments juridiques concerne la quasi-totalité des émissions transfrontalières au sein de, à destination de ou en provenance de la grande Europe; ils s'adressent par conséquent aux Etats membres de l'Union européenne, aux Etats parties à la CETT et/ou, le cas échéant, aux pays tiers. Du fait de leur synchronisation, plusieurs constellations différentes de télévision transfrontière tombent sous le coup de dispositions pratiquement similaires.

La proposition de modernisation de la Directive TVSF présentée par la Commission européenne, quelle que soit la formulation définitive exacte qu'elle prendra, provoquera probablement quelques remous dans cette approche harmonisée de la régulation, du moins jusqu'à ce que la CETT lui emboîte le pas. Le Comité directeur des médias et des nouveaux services de communication (CDMC) du Conseil de l'Europe a estimé qu'il convenait "d'aligner" la Convention sur la nouvelle directive ; reste à voir si, ou dans quelle mesure, le remaniement de la CETT en fera la copie conforme de l'instrument communautaire. Durant cette période transitoire, certains aspects de l'actuelle proposition de révision de la Directive TVSF pourraient donner naissance à des divergences réglementaires ou tout au moins soulever certaines questions essentielles. Au nombre de celles-ci figurent l'étendue des services concernés, les dispositions complémentaires en matière de compétence, la publicité, le placement de produits, l'indépendance des autorités réglementaires et le rôle de la corégulation.

Partant du principe qu'à l'issue de la révision de la Directive TVSF les dispositions des deux instruments européens majeurs en matière de radiodiffusion seront une fois encore harmonisées, la présente publication s'emploie à étudier les interactions entre la Directive et la Convention. Elle portera sur les questions de contrôle et de mise en oeuvre qui ont déjà fait débat par le passé. La révision de la directive n'a d'importance que dans la mesure où elle peut atténuer ou intensifier les problèmes existants. En clair, cette publication ne traitera pas des points concrets susceptibles d'entraîner une dissociation des deux cadres (points qui, dans tous les cas, ne deviendront concrets qu'au moment de la version définitive de la directive révisée) jusqu'au nouvel alignement de ces derniers.

La partie I de cet IRIS Spécial présente brièvement l'historique de la réglementation parallèle de la radiodiffusion télévisuelle par la Communauté européenne et le Conseil de l'Europe. Elle aborde, notamment, les répercussions juridiques, pour les Etats membres de l'Union européenne, de leur qualité de parties à la CETT et des obligations découlant de la Directive TVSF auxquelles ils sont soumis. Elle déduit, à partir de la situation antérieure, les dispositions supplémentaires qui devront éventuellement être prises pour faire face à cette "double adhésion" après la révision de la directive. Elle s'interroge sur la forme que pourrait prendre une solution provisoire (jusqu'à l'adaptation de la Convention) et examine les effets pratiques des différentes solutions de traitement des services transfrontières, fournis à partir de pays tiers et à destination de l'Europe.

Comme le confirme la partie II de cet IRIS Spécial, une régulation ne vaut que par les résultats obtenus suite à son application. La Plate-forme européenne des instances de régulation (EPRA) offre un forum qui permet la mise en commun de l'expérience acquise dans l'application et la mise en oeuvre à la fois de la Directive TVSF et de la CETT. Les débats des réunions de l'EPRA révèlent le défi considérable que représentent, en général, l'organisation de la coopération entre les autorités réglementaires et, plus particulièrement, le contrôle de la conformité avec les dispositions en vigueur; face à ces enjeux, le cadre européen fournit uniquement des orientations limitées.

Divers aspects ont montré qu'une organisation plus structurée de la coopération entre les autorités réglementaires, d'une part, mais également entre les autorités réglementaires, la Commission et les Etats membres de l'Union européenne, d'autre part, s'imposait : l'affaire Al Manar a souligné l'exigence d'un traitement coordonné des pays tiers, qui ne tombent pas sous le coup de la réglementation européenne, mais dont les émissions sont destinées au marché européen. De même, l'idée de la construction d'une base de données européenne consacrée aux licences des radiodiffuseurs est née du souhait d'échanger des informations, afin de pouvoir procéder à un contrôle de conformité. La question de l'établissement d'un régime de notification ou d'approbation des listes d'événements majeurs se pose également depuis longtemps. Ces éléments, tout comme d'autres exemples, mettent en avant la nécessité d'une adoption de dispositions pratiques entre les pays et/ou les autorités réglementaires. Tout ceci fait apparaître le rôle de la Commission européenne et du Comité permanent du Conseil de l'Europe sous un jour nouveau et apporte une série d'éclaircissements sur les obligations concrètes des Etats membres.

L'élargissement du champ d'application de la Directive TVSF aura nécessairement une incidence sur les questions de coordination et de coopération, car les services de médias audiovisuels représenteront davantage de défis encore en matière de coopération volontaire entre les autorités réglementaires, tandis que le nombre des autorités réglementaires concernées augmentera automatiquement.

Bon nombre des propositions de modification de la Directive TVSF découlent du droit communautaire général et des politiques adoptées par l'Union européenne en matière de pratiques commerciales, de concurrence et de protection des consommateurs, par opposition aux droits de l'homme et aux valeurs culturelles. C'est pourquoi, les parties III et IV de cet IRIS Spécial sont consacrées à l'examen, tour à tour, du caractère principalement commercial des modifications proposées de la Directive TVSF et de l'attention limitée, en comparaison, portée aux droits civils, politiques et culturels. Il s'agit là d'un domaine où la question des divergences entre la Directive TVSF et la CETT peut se poser de manière aiguë et où les différences pourraient s'accentuer à l'issue de la révision envisagée. Cette démarche met l'accent, comme nous l'avons dit plus haut, sur la mise en oeuvre et le contrôle des dispositions pertinentes.

La partie III de cet IRIS Spécial rappelle que la réglementation publicitaire (qualitative et quantitative) a été une source de difficultés constantes pour le contrôle des relations transfrontalières. Ces difficultés deviennent plus importantes encore du fait du nombre croissant de radiodiffuseurs dont les services sont exclusivement destinés à un public situé dans des pays tiers (c'est-à-dire des pays autres que ceux dans lesquels ils sont titulaires d'une licence). On peut se demander si la direction prise par les propositions de modification permettra de surmonter ces difficultés.

Les règles publicitaires sont également entrées en conflit eu égard aux différentes transpositions du cadre européen en droit national. En ce sens, la Communication interprétative relative à la publicité télévisée de la Commission européenne en représente un aspect intéressant, que la proposition de révision laisse intact au point que les dispositions publicitaires fondamentales demeureront applicables. Cela soulève la question supplémentaire du caractère juridiquement contraignant du document de la Commission. En d'autres termes, quelle est la pertinence juridique de la Communication de la Commission pour la Directive et la Convention ?

La partie IV de cet IRIS Spécial souligne la complexité du contrôle des émissions de chaînes titulaires d'une licence dans un pays autre que celui auquel elles destinent leurs services, s'agissant de la défense des droits de l'homme et des valeurs culturelles. Les diverses difficultés rencontrées dans le contrôle des émissions transfrontalières découlent d'attentes et de normes différentes en matière de valeurs culturelles.

La révision de la Directive TVSF attache-t-elle suffisamment d'importance à une culture des droits de l'homme (au sens large)? Un renforcement des dispositions de la CETT s'avère-t-il indispensable pour la sauvegarde et la promotion des droits de l'homme? Faut-il s'attendre, en substance, à ce que les chemins des deux instruments se séparent définitivement ? Voilà, entre autres, les points abordés.

La partie V de cet IRIS Spécial relie les parties précédentes grâce au compte rendu d'un atelier au cours duquel les questions précitées de "la mise en oeuvre de la régulation des services de médias audiovisuels transfrontières" ont été débattues. Cette partie V pourrait être en même temps considérée comme une synthèse indépendante des défis auxquels sont actuellement confrontés les autorités réglementaires et le secteur soumis à régulation, défis qui pourraient bien perdurer, voire prendre davantage d'ampleur, indépendamment de la forme des futures versions de la Directive TVSF ou de la CETT.

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